稅務稽查，是各地稅務稽查機關的日常性工作，每天都在發(fā)生，但稍不小心，就可能踩“雷”。A省B縣地稅局稽查局最近就遇到了這樣的鬧心事。
前不久，B縣地稅局稽查局在稽查中發(fā)現C公司存在兩項稅收違法問題：一是未按稅法規(guī)定代扣代繳工資、薪金所得個人所得稅，二是未按規(guī)定向稅務機關申報繳納已代扣的工資、薪金個人所得稅。經過進一步確認，該局根據有關規(guī)定對C公司作出了行政處罰，并送達了行政處罰通知書。
出人意料的是，C公司對此處罰不服，一紙訴狀將B縣地稅局稽查局告上了法庭。
一審法院經過審理指出，B縣地稅局稽查局作出的行政處罰，依據事實清楚，證據充分，并且符合稽查局的法定職權，適用法律正確，駁回C公司的訴訟請求。C公司不服一審判決，提起上訴。
二審法院經過審理指出，根據我國稅收征管法及其實施細則的規(guī)定，B縣地稅局稽查局對C公司作出的行政處罰，是針對C公司少申報繳納稅款或者未履行代扣代繳個人所得稅法定義務的行為進行的處罰，而相關處罰不屬于稅務稽查局的法定職責，屬于超越職權執(zhí)法，因此撤銷一審判決，并撤銷B縣地稅局稽查局對C公司作出的稅務行政處罰決定。
兩次法院審理，判決結果迥然不同。在當事人品嘗喜悅、煩惱的同時，此案的最終判決結果也引發(fā)爭議，有支持一審判決的，有支持二審判決的，核心集中在二審法院對稅務稽查局“越權執(zhí)法”的認定上。
當事的稅務稽查局是否越了權？分析這個問題，自然必須先確定稅務稽查局的職權范圍。
稅收征管法實施細則第九條規(guī)定，“稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”。其中的“專司”是什么含義？這直接決定我們對稅務稽查局職權范圍的認定。筆者通過梳理發(fā)現，有關問題，其實理論界早有爭議，目前主要有兩種觀點。
一種觀點認為，稅務稽查局的職權范圍是對稅收違法行為進行查處，即稽查局除了“專司”偷、逃、騙、抗稅案件外，還可以處理一般稅務違法案件。該觀點的現實意義在于，稽查局在選案和檢查的過程中，并不能從一開始就判定有關涉稅嫌疑行為是否屬于偷稅或騙稅等性質，且稅收征管法第十四條將稽查局定性為稅務機關，由此可推定稽查局具有處理一般稅務違法案件的權力。有不少稅務學者持此觀點，認為稅收征管法實施細則第九條中“專司”的意思指“只有稽查部門能干，別人不能干”。
另一種觀點認為，稅務稽查局的職責范圍是有限制的，應嚴格遵守法律明確的“專司”之規(guī)定，即專門處理偷、逃、騙、抗稅案件。法學界人士多持此種觀點，認為稅收征管法實施細則第九條中“專司”的意思指“稽查局只能干這個，別的不能干”，如果稽查局除了專門處理偷、逃、騙、抗稅案件外還能干別的，那么稅收征管法實施細則第九條規(guī)定就要做修改，比如修改為“稽查局主司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”，或者“偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處由稽查局專司”。
雖然我國不是“判例法”國家，但上述案例的判決影響不言而喻，我們有必要對有關問題再度深入思考。
筆者認為，省以下稅務局與其下屬的稽查局，從職責范圍上來說，不是簡單的包含與被包含的關系，存在一定的區(qū)別。
第一，從文義來看，“專司”在《辭?！分械慕忉尀?ldquo;專門掌管”，即具有排他性，因此稅收征管法實施細則第九條規(guī)定中的“專司”應理解為，稽查局的職權范圍僅限于對偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處，除此之外的稅收違法處理，稽查局無權行使。第二，從立法目的來看，稽查局設立的背景之一是偷逃騙稅行為在稅務實踐中普遍存在且難以遏制，稽查局就是要專職查辦重大稅案和重點行業(yè)、重點領域的偷逃騙稅行為。而稅務局的職能更多側重于征收管理、對稽查局的稅收執(zhí)法行為進行監(jiān)督等。只有將權力細化和分解，才能保證專項工作的順利開展。第三，從法理和法律要求來看，稽查局既然具有獨立的執(zhí)法主體資格，就應享有獨立而專門的職權范圍。對此，稅收征管法實施細則第九條第二款明確規(guī)定：“國家稅務總局應當明確劃分稅務局和稽查局的職責，避免職責交叉。”換言之，稅務局的職責，稽查局無權行使；稽查局的職責，稅務局不宜行使。否則，稽查局作為稅務局的職能機構就沒有必要具有獨立的執(zhí)法資格。
綜上所述，筆者認為，稅收征管法實施細則第九條中“專司”的應有之義是：凡是稅務違法行為構成了偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的，一律移交稽查局處理；凡是稅務違法行為沒有構成偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的，一律由稅務局處理，稽查局不能干涉。
“專司”之義作為學術爭議可以保留，但在法槌落下的一刻，我們應清醒地認識到法律對稅務稽查的權力邊界已經作了清晰的劃定。但從稅務機關實際工作來看，仍有不少依法行政觀念跟不上的情況，時常在執(zhí)法主體資格、執(zhí)法程序等問題上犯錯誤，被法院否決。從已披露的不少稅務行政案件來看，經常有同類問題，可見一些稅務機關并沒有從同行的敗訴中認真總結，汲取教訓。
今年全國法院開始實施立案登記制度，“民告官”案件快速增長。在全面推進依法治國、納稅人維權意識逐步增強的今天，“專司”之爭只是一朵浪花，各級稅務機關應將有關案例作為警鐘，認真學法，嚴格執(zhí)法，使自己的執(zhí)法行為經得起法律的評判。
作者：韓曉琴 黃曉松 夏劼
單位：國家稅務總局干部進修學院、江蘇省揚州地稅局
來源：中國稅務報
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