稅務(wù)稽查，是各地稅務(wù)稽查機(jī)關(guān)的日常性工作，每天都在發(fā)生，但稍不小心，就可能踩“雷”。A省B縣地稅局稽查局最近就遇到了這樣的鬧心事。
前不久，B縣地稅局稽查局在稽查中發(fā)現(xiàn)C公司存在兩項(xiàng)稅收違法問題：一是未按稅法規(guī)定代扣代繳工資、薪金所得個(gè)人所得稅，二是未按規(guī)定向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)繳納已代扣的工資、薪金個(gè)人所得稅。經(jīng)過進(jìn)一步確認(rèn)，該局根據(jù)有關(guān)規(guī)定對C公司作出了行政處罰，并送達(dá)了行政處罰通知書。
出人意料的是，C公司對此處罰不服，一紙?jiān)V狀將B縣地稅局稽查局告上了法庭。
一審法院經(jīng)過審理指出，B縣地稅局稽查局作出的行政處罰，依據(jù)事實(shí)清楚，證據(jù)充分，并且符合稽查局的法定職權(quán)，適用法律正確，駁回C公司的訴訟請求。C公司不服一審判決，提起上訴。
二審法院經(jīng)過審理指出，根據(jù)我國稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，B縣地稅局稽查局對C公司作出的行政處罰，是針對C公司少申報(bào)繳納稅款或者未履行代扣代繳個(gè)人所得稅法定義務(wù)的行為進(jìn)行的處罰，而相關(guān)處罰不屬于稅務(wù)稽查局的法定職責(zé)，屬于超越職權(quán)執(zhí)法，因此撤銷一審判決，并撤銷B縣地稅局稽查局對C公司作出的稅務(wù)行政處罰決定。
兩次法院審理，判決結(jié)果迥然不同。在當(dāng)事人品嘗喜悅、煩惱的同時(shí)，此案的最終判決結(jié)果也引發(fā)爭議，有支持一審判決的，有支持二審判決的，核心集中在二審法院對稅務(wù)稽查局“越權(quán)執(zhí)法”的認(rèn)定上。
當(dāng)事的稅務(wù)稽查局是否越了權(quán)？分析這個(gè)問題，自然必須先確定稅務(wù)稽查局的職權(quán)范圍。
稅收征管法實(shí)施細(xì)則第九條規(guī)定，“稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”。其中的“專司”是什么含義？這直接決定我們對稅務(wù)稽查局職權(quán)范圍的認(rèn)定。筆者通過梳理發(fā)現(xiàn)，有關(guān)問題，其實(shí)理論界早有爭議，目前主要有兩種觀點(diǎn)。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅務(wù)稽查局的職權(quán)范圍是對稅收違法行為進(jìn)行查處，即稽查局除了“專司”偷、逃、騙、抗稅案件外，還可以處理一般稅務(wù)違法案件。該觀點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)意義在于，稽查局在選案和檢查的過程中，并不能從一開始就判定有關(guān)涉稅嫌疑行為是否屬于偷稅或騙稅等性質(zhì)，且稅收征管法第十四條將稽查局定性為稅務(wù)機(jī)關(guān)，由此可推定稽查局具有處理一般稅務(wù)違法案件的權(quán)力。有不少稅務(wù)學(xué)者持此觀點(diǎn)，認(rèn)為稅收征管法實(shí)施細(xì)則第九條中“專司”的意思指“只有稽查部門能干，別人不能干”。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅務(wù)稽查局的職責(zé)范圍是有限制的，應(yīng)嚴(yán)格遵守法律明確的“專司”之規(guī)定，即專門處理偷、逃、騙、抗稅案件。法學(xué)界人士多持此種觀點(diǎn)，認(rèn)為稅收征管法實(shí)施細(xì)則第九條中“專司”的意思指“稽查局只能干這個(gè)，別的不能干”，如果稽查局除了專門處理偷、逃、騙、抗稅案件外還能干別的，那么稅收征管法實(shí)施細(xì)則第九條規(guī)定就要做修改，比如修改為“稽查局主司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”，或者“偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處由稽查局專司”。
雖然我國不是“判例法”國家，但上述案例的判決影響不言而喻，我們有必要對有關(guān)問題再度深入思考。
筆者認(rèn)為，省以下稅務(wù)局與其下屬的稽查局，從職責(zé)范圍上來說，不是簡單的包含與被包含的關(guān)系，存在一定的區(qū)別。
第一，從文義來看，“專司”在《辭?！分械慕忉尀?ldquo;專門掌管”，即具有排他性，因此稅收征管法實(shí)施細(xì)則第九條規(guī)定中的“專司”應(yīng)理解為，稽查局的職權(quán)范圍僅限于對偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處，除此之外的稅收違法處理，稽查局無權(quán)行使。第二，從立法目的來看，稽查局設(shè)立的背景之一是偷逃騙稅行為在稅務(wù)實(shí)踐中普遍存在且難以遏制，稽查局就是要專職查辦重大稅案和重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域的偷逃騙稅行為。而稅務(wù)局的職能更多側(cè)重于征收管理、對稽查局的稅收執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督等。只有將權(quán)力細(xì)化和分解，才能保證專項(xiàng)工作的順利開展。第三，從法理和法律要求來看，稽查局既然具有獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，就應(yīng)享有獨(dú)立而專門的職權(quán)范圍。對此，稅收征管法實(shí)施細(xì)則第九條第二款明確規(guī)定：“國家稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)明確劃分稅務(wù)局和稽查局的職責(zé)，避免職責(zé)交叉。”換言之，稅務(wù)局的職責(zé)，稽查局無權(quán)行使；稽查局的職責(zé)，稅務(wù)局不宜行使。否則，稽查局作為稅務(wù)局的職能機(jī)構(gòu)就沒有必要具有獨(dú)立的執(zhí)法資格。
綜上所述，筆者認(rèn)為，稅收征管法實(shí)施細(xì)則第九條中“專司”的應(yīng)有之義是：凡是稅務(wù)違法行為構(gòu)成了偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的，一律移交稽查局處理；凡是稅務(wù)違法行為沒有構(gòu)成偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的，一律由稅務(wù)局處理，稽查局不能干涉。
“專司”之義作為學(xué)術(shù)爭議可以保留，但在法槌落下的一刻，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到法律對稅務(wù)稽查的權(quán)力邊界已經(jīng)作了清晰的劃定。但從稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)際工作來看，仍有不少依法行政觀念跟不上的情況，時(shí)常在執(zhí)法主體資格、執(zhí)法程序等問題上犯錯(cuò)誤，被法院否決。從已披露的不少稅務(wù)行政案件來看，經(jīng)常有同類問題，可見一些稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒有從同行的敗訴中認(rèn)真總結(jié)，汲取教訓(xùn)。
今年全國法院開始實(shí)施立案登記制度，“民告官”案件快速增長。在全面推進(jìn)依法治國、納稅人維權(quán)意識(shí)逐步增強(qiáng)的今天，“專司”之爭只是一朵浪花，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)將有關(guān)案例作為警鐘，認(rèn)真學(xué)法，嚴(yán)格執(zhí)法，使自己的執(zhí)法行為經(jīng)得起法律的評判。
作者：韓曉琴 黃曉松 夏劼
單位：國家稅務(wù)總局干部進(jìn)修學(xué)院、江蘇省揚(yáng)州地稅局
來源：中國稅務(wù)報(bào)
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